Legalidade da autorização prévia para Transposições, Remanejamentos ou Transferências

Participei recentemente de alguns debates interessantes com colegas de profissão sobre alterações orçamentárias, inclusive no Grupo de Contabilidade Aplicada ao Setor Público no Facebook. Um tema tão antigo e tão atual, antigo digo pelo fato de há tempos lidarmos com tal situação e atual porque constantemente são divulgados posicionamentos e interpretações sobre o tema, toda vez que é colocado em pauta gera muita polêmica.

A questão é a seguinte:

1)                  As Transposições, Remanejamentos ou transferências devem ser autorizadas por meio de Lei específica em cada ocorrência ou pode haver uma Lei específica que dê apenas autorização prévia e genérica?

O texto legal que incluiu a possibilidade de alteração orçamentária por Transposição, Remanejamento ou Transferência é o artigo 167 da CF/88:

Art. 167. São vedados:

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

Notem que no artigo são tratados em incisos diferentes os tipos de Alterações Orçamentárias, sendo que no inciso V trata da Abertura de Créditos Adicionais (Suplementares ou Especiais) e no inciso VI trata das Alterações por Transposição, Remanejamento ou Transferência, levando-nos a prévia conclusão de que eles não devem ser confundidos, se não vejamos.

J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis (na obra A Lei 4.320 comentada. 30ª edição) ressaltam que há uma profunda diferença entre os créditos adicionais e as técnicas de transposição, remanejamento e transferência de recursos orçamentários. No caso dos créditos adicionais, o fator determinante é a necessidade da existência de recursos; para as demais alterações, é a reprogramação por repriorização das ações o motivo que indicará como se materializarão.

Segundo o artigo 41 da Lei 4.320/64 os Créditos Adicionais são classificados em Suplementares, Especiais ou Extraordinários, sendo que os Suplementares destinam-se a reforçar as dotações orçamentárias existentes, os Especiais destinam-se a criação de dotação orçamentárias e os Extraordinários para despesas urgentes imprevistas (casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública).

Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:

I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;

II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;

III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

No caso das Transposições, Remanejamentos ou Transferências não há especificação legal de cada um desses institutos assim como acontece com os Créditos Adicionais. Pelas pesquisas realizadas encontrei divergências entre o que seria um e outro:

Robison Carlos Miranda Pereira em seu artigo “Quando utilizar os créditos adicionais, a transposição, o remanejamento e a transferência?” defende que:

Transposição como sendo a movimentação de saldos orçamentários em decorrência de alterações na estrutura administrativa por meio da criação, extinção, cisão ou fusão de unidades administrativas da Administração direta ou de órgãos da administração indireta. 

Remanejamento também corresponde à movimentação de recursos orçamentários. Essa movimentação ocorre quando se pretende realocar créditos orçamentários dentro de uma mesma categoria de programação prevista na lei orçamentária anual ou entre uma categoria de programação e outra.

Transferência, muito embora alguns doutrinadores entendam que elas também estejam relacionadas à movimentação de recursos orçamentários, depreende-se pela análise das modalidades de créditos adicionais e dos institutos do remanejamento e da transposição que a interpretação mais adequada é que ela se refere aos repasses de recursos financeiros.

Já para José de Ribamar Caldas Furtado (Créditos adicionais versus transposição, remanejamento ou transferência de recursos, publicado na Revista do TCU, ano 35, nº 106):

a) remanejamentos são realocações na organização de um ente público, com destinação de recursos de um órgão para outro. Podem ocorrer, por exemplo, em uma reforma administrativa. A extinção de um órgão pode levar a Administração a decidir pelas realocações das atividades, inclusive dos respectivos programas de trabalho, recursos físicos e orçamentários, para outros órgãos, sejam da administração direta, sejam da administração indireta. Nesse caso, não cabe a abertura de crédito adicional especial para cobertura de novas despesas, uma vez que as atividades já existem, inclusive os respectivos recursos não-fi nanceiros. Entretanto, se houver a necessidade da criação de um cargo novo, a Administração deverá providenciar a abertura de um crédito adicional para atender a essa despesa;

b) transposições são realocações no âmbito dos programas de trabalho, dentro do mesmo órgão. Pode acontecer que a administração da entidade governamental resolva não construir a estrada vicinal, já programada e incluída no orçamento, deslocando esses recursos para a construção de um edifício para nele instalar a sede da secretaria de obras, também já programada e incluída no orçamento, cujo projeto original se pretende que seja ampliado. Nesse caso, basta que a lei autorize a realocação dos recursos orçamentários do primeiro para o segundo projeto;

c) transferências são realocações de recursos entre as categorias econômicas de despesas, dentro do mesmo órgão e do mesmo programa de trabalho. Ou seja, repriorizações dos gastos a serem efetuados. Pode ocorrer que a administração do ente governamental tenha que decidir entre realocar recursos para a manutenção de uma maternidade ou adquirir um novo computador para o setor administrativo dessa maternidade, que funciona relativamente bem, ainda que utilizando computadores antigos. A opção por recursos para a manutenção da maternidade se efetivará através de uma transferência, que não se deve confundir com anulações, parciais ou totais, de dotações para abrir crédito adicional especial. Nas transferências, as atividades envolvidas continuam em franca execução; nos créditos adicionais especiais ocorre a implantação de uma atividade nova.

São posicionamentos bem diferentes, principalmente no tocante às Transferências, a maioria dos materiais que encontrei sobre o assunto corrobora com a definição de José de Ribamar Caldas Furtado. É importante conhecer cada um dos tipos de alteração, mas o que está em análise aqui é a legalidade da autorização prévia e não qual posicionamento está correto, pretendo tratar disso em outro momento.

A Constituição Federal veda a utilização da transposição, do remanejamento ou da transferência sem que haja prévia lei autorizativa, não podendo a autorização ser inclusa na lei orçamentária anual por se tratar de matéria estranha ao orçamento, conforme disciplina o art. 165, § 8º da Constituição Federal:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

[...]

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Art. 167. São vedados:

[...]

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

No entanto, tal autorização poderá estar contida na Lei de Diretrizes Orçamentárias, como foi adotado pelo Governo Federal na Lei Federal nº 12.708/2012 que dispôs sobre as diretrizes para elaboração da lei orçamentária de 2013:

Art. 46. O Poder Executivo poderá, mediante decreto, transpor, remanejar, transferir ou utilizar, total ou parcialmente, as dotações orçamentárias aprovadas na Lei Orçamentária de 2013 e em créditos adicionais, em decorrência da extinção, transformação, transferência, incorporação ou desmembramento de órgãos e entidades, bem como de alterações de suas competências ou atribuições, mantida a estrutura programática, expressa por categoria de programação, conforme definida no § 1o do art. 5o, inclusive os títulos, descritores, metas e objetivos, assim como o respectivo detalhamento por esfera orçamentária, grupos de natureza de despesa, fontes de recursos, modalidades de aplicação e identificadores de uso e de resultado primário.

 Parágrafo único. A transposição, a transferência ou o remanejamento não poderá resultar em alteração dos valores das programações aprovadas na Lei Orçamentária de 2013 ou em créditos adicionais, podendo haver, excepcionalmente, adaptação da classificação funcional e do Programa de Gestão, Manutenção e Serviço ao Estado ao novo órgão.

O Governo do Estado de São Paulo foi além e incluiu tal autorização em sua Lei Orçamentária Anual de 2013, procedimento que já vimos ser ilegal pelo exposto no § 8º do artigo 165 da CF/88, mas podemos ver no item 2, do § 2º, do artigo 8º da Lei 14.925 de 28 de Dezembro de 2012:

Artigo 8º - Fica o Poder Executivo autorizado a:

[...]

§ 2º - Observados os limites a que se referem os incisos I e II deste artigo, fica o Poder Executivo autorizado a:

[...]

2. transpor, remanejar ou transferir recursos em decorrência de atos relacionados à organização e ao funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento de despesa, nem criação ou extinção de órgãos públicos, conforme autorizado no artigo 47, XIX,“a”, da Constituição Estadual (Emenda Constitucional nº 21, de 14 de fevereiro de 2006).

Portanto, diferentemente de outros professores e colegas, diferentemente até de alguns Tribunais de Contas Estaduais, meu entendimento atual é que considera-se um procedimento legal a inclusão na LDO ou em outra Lei específica, visto que a Constituição Federal veda que se façam tais alterações orçamentárias (Transposições, Remanejamentos ou Transferências) sem prévia autorização legislativa, não dizendo em nenhum momento que deve ser por meio de Lei específica quando na ocorrência da alteração ou algo semelhante. Havendo a brecha para interpretação vale o que dispõe a Legislação Municipal, se tal autorização foi incluída na LDO ou foi objeto de outra Lei e a Câmara Municipal aprovou está presente a autorização prévia exigida pela Constituição Federal.