Fundamentação e Obrigatoriedade de Implantação do Controle Interno

Por Roberto Alves, Diretor Comercial do Grupo Assessor Público.

A Constituição Federal de 1988, conhecida como magna carta ou Constituição Cidadã em seu artigo 74, § 2º, ao atribuir ao cidadão, partido político, associação ou sindicato, competência para denunciar ilegalidades ou irregularidades perante aos órgãos fiscalizadores, privilegiou a comunidade a tornarem-se responsáveis perante a administração pública.

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

O Artigo 35 de Constituição Estadual do Estado de São Paulo também exige a fiscalização:

Artigo 35 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

(...)

A obrigação da criação do Controle Interno advém de cláusula constitucional e alcança as entidades integrantes da Administração Pública Direta ou Indireta, nos termos do artigo 70 da Constituição Federal:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Além disso, também há previsão do Controle Interno na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n.º 101/00), nos Artigos 54, Parágrafo Único e 59, senão vejamos:

Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo:

(...)

Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art.  20.

Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público,

fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:

(...)

Com todas essas fundamentações, ainda a Lei Complementar n.º 709/93, que dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, prevê em seu Artigo 26 a existência do Controle Interno como forma auxiliar de fiscalização:

Artigo 26 - Para cumprimento de suas funções, o Tribunal de Contas poderá utilizar-se dos elementos apurados pelas unidades internas de controle da administração direta e autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público estadual ou municipal.

Diante das leis acima mencionadas, desde o exercício de 2.009 o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo vem exigindo, nos relatórios finais de avaliação e em seu site http://www4.tce.sp.gov.br/controle-interno-munic-paulistas, a implantação do sistema  de controle interno.

DO CARGO DE CONTROLADOR INTERNO

Devido à obrigatoriedade da criação do departamento/setor, também deverá ser criado o cargo de Controlador Interno. A dúvida é quanto ao vínculo trabalhista deste funcionário.

Diante dessa possibilidade, existem três naturezas jurídicas existentes, cargo em comissão, função gratificada ou funcionário efetivo. Em relação aos cargos em comissão e funções de confiança, o inciso V, do art. 37 da Carta Constitucional traz a seguinte redação:

V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira, nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

De fácil interpretação, conclui-se que o Cargo de Controlador deve possuir caráter eminentemente fiscalizador, não possuindo qualquer tipo de atribuição de direção, chefia ou assessoramento que justifique a relação jurídica por comissão ou função gratificada.

Nesses termos recentemente (em 31/07/2012) já decidiu o TCE-SP no TC-001956/026/10:

Incompatibilidade entre a forma de provimento do cargo, em comissão, e a função de Ouvidor Parlamentar, cujas atribuições são próprias de controle interno.

(...)

Além disso, no caso específico de Ouvidor Parlamentar, a função, por pertencer ao controle interno, é evidentemente incompatível com o provimento em comissão, visto que a estabilidade no cargo é condição necessária para o pleno cumprimento da tarefa. Deve, portanto, a forma de provimento ser regularizada.

Reforçando esse entendimento, a Primeira Turma do TCE-SP no TC-000983/026/09 afirma que o controle interno deverá se opor quanto a nomeação de cargos em comissão que não atendam os requisitos Constitucionais, assim:

...sendo que a investidura em cargos em comissão somente se destina para funções transitórias, revestidas de comando ou assessoria.

A inversão dessa ideia, pela investidura direta de servidores para funções que possuem nítida natureza permanente – no caso de Assessor de Comunicação,

Assessor Jurídico e Motorista - significa descumprimento da Regra Maior, o que deve ser amplamente combatido pelos órgãos de controle interno e, pela própria Administração, através da fixação das atribuições de cada cargo, pela edição de norma para esse fim específico.

O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo exige obrigatoriamente que o cargo de Controlador Interno seja exercido por servidores de carreira do órgão da administração pública, conforme Comunicado SDG nº 32/2012 de 28 de setembro de 2012.

Se assim não bastasse, o plenário do STF na Adin n.º 3.602/GO julgou inconstitucional Lei Estadual que criava cargos em comissão de Auditor de Controle Interno, conforme abaixo:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 37, II E V. CRIAÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO. LEI 15.224/2005 DO ESTADO DE GOIÁS. INCONSTITUCIONALIDADE.

É inconstitucional a criação de cargos em comissão que não possuem caráter de assessoramento, chefia ou direção e que não demandam relação de confiança entre o servidor nomeado e o seu superior hierárquico, tais como os cargos de Perito Médico-Psiquiátrico, Perito Médico-Clínico, Auditor de Controle Interno, Produtor Jornalístico, Repórter Fotográfico, Perito Psicológico, Enfermeiro e Motorista de Representação. Ofensa ao artigo 37, II e V da Constituição federal.

Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos incisos XI, XII, XIII, XVIII, XIX, XX, XXIV e XXV do art. 16-A da lei 15.224/2005 do Estado de Goiás, bem como do Anexo I da mesma lei, na parte em que cria os cargos em comissão mencionados.

O Controle Interno tem a obrigação de ser competente, que funcione sempre conforme esboçado, e conduzido por um servidor de carreira, que não tenha laços com o Administrador, e nunca por ocupantes de cargos de confiança, de livre nomeação e exoneração. É indispensável para este setor, um domínio dos seus próprios impulsos, como tratado na Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, senão vejamos:

“A administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios, que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.

O Controle Interno nos termos da legislação é responsável por fiscalizar, monitorar, avaliar, controlar e promover medidas corretivas a respeito de todas as atividades administrativas sobre as obrigatoriedades da responsabilidade fiscal. A estruturação de um sistema de controle tem por finalidade, em ultima instância, propiciar melhores serviços públicos e efetiva entrega de suas ações ao usuário cidadão, alcançando, assim, o objetivo constitucional de atender ao princípio da eficiência.

Esse conjunto de iniciativas, coordenadas entre si, juntamente com outras, compõe a política de controle interno e de combate à corrupção no Brasil.

Por fim, o Grupo Assessor Público, ao comentar este trabalho, não antecipa juízos que só o exame específico de cada situação será capaz de formar, mas confirma o seu compromisso em colaborar com a visão da empresa em ser parceiro preferencial da administração publica e ser referência aos profissionais da administração enquanto espaço de aconselhamento e troca de experiências e irradiação de boas práticas dos entes públicos.